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　　為進(jìn)一步加強我區政府合同監管力度，規范我區政府合同簽訂履行活動(dòng)，防范政府合同法律風(fēng)險，根據羅湖區[2018]43號公共資源交易委員會(huì )會(huì )議暨合同監管工作會(huì )議紀要的要求和區政府相關(guān)工作安排，區法制辦起草了《深圳市羅湖區政府合同監督管理辦法》，現已經(jīng)區政府同意并正式印發(fā)。現就有關(guān)情況說(shuō)明如下：

　　一、《辦法》的監管創(chuàng )新要點(diǎn)

　　一是明確絕大多數政府合同納入備案登記的范圍。即以合同備案系統為載體，除五萬(wàn)元以下的采購類(lèi)合同外，其他所有政府合同均需在備案系統上進(jìn)行電子備案。備案后自動(dòng)生成備案號。合同備案號作為國庫支付中心支付合同費用等相關(guān)部門(mén)辦理合同有關(guān)事務(wù)的必要依據。除了電子備案，《辦法》要求合同承辦部門(mén)還應提交一份完整紙質(zhì)合同文本以供備案留存，由區財政局負責收取紙質(zhì)備案文本。

　　二是確立重點(diǎn)監管合同制度。《辦法》將幾類(lèi)影響較大、風(fēng)險較高的政府合同確立為重點(diǎn)監管合同，包括：1.標的1000萬(wàn)元以上的合同；2.涉及政府物業(yè)等國有資產(chǎn)使用處置行為的合同；3.在城市更新、棚戶(hù)區改造、招商引資等活動(dòng)中簽訂的監管協(xié)議；4. 其他區政府要求重點(diǎn)監管的合同。《辦法》規定重點(diǎn)監管合同在經(jīng)承辦部門(mén)內部審查之后應當提交區法制機構進(jìn)行合法性審查。

　　三是建立合同承辦人及合同管理員制度。《辦法》要求每一份政府合同均指定合同承辦人，承辦人承擔所承辦合同的具體管理事務(wù)。承辦部門(mén)指定一名以上合同管理員，負責承辦部門(mén)管理合同檔案及信息維護統計等行政性事務(wù)。通過(guò)設置承辦人和合同管理員的方式，使合同管理責任落實(shí)到個(gè)人。

　　四是制訂了可通用的合法性審查意見(jiàn)表。合法性審查意見(jiàn)表根據本辦法的相關(guān)規定列明了27個(gè)格式化的審查要素，有助于統一審查標準，提高各承辦部門(mén)的工作效率；同時(shí)有助于提高各部門(mén)對政府合同必備條款的理解，提高合同簽訂的合規性。

　　五是將國有企事業(yè)單位合同納入監管。《辦法》規定非區財政全額撥款的區屬?lài)惺聵I(yè)單位（如醫院等）、區屬?lài)衅髽I(yè)等國有企事業(yè)單位簽訂的合同應當在備案登記系統中備案留痕，但除備案以外的監管職責賦予其主管部門(mén)履行。

　　六是完善履約監管機制。《辦法》規定合同承辦部門(mén)應當在每個(gè)合同進(jìn)度節點(diǎn)經(jīng)過(guò)后在備案管理系統上填報履約信息。同時(shí)，合同承辦部門(mén)應分別于每年度的7月20日、1月20日前對本部門(mén)該半年度和該年度的合同簽訂履約情況形成書(shū)面報告上傳至合同備案系統。另外，《辦法》明確審計機構每年抽取一定比例數量的政府合同開(kāi)展審計監督。

　　二、《辦法》的主要內容

　　《辦法》共計九章78條，包括總則、合同的承辦部門(mén)、簽訂前的準備、合同的簽訂、履行和備案、合同爭議的處理、合同的檔案管理、國有企事業(yè)單位合同管理、監督檢查和附則。主要內容如下：

　　（一）第一章規定了政府合同監管的基本規定、相關(guān)概念和適用范圍

　　一是明確政府合同主體范圍，凡是區財政全額撥款的預算單位簽訂的合同，都屬于本辦法適用范圍。《辦法》明確列舉區政府、區政府直屬機構、財政全額撥款的區屬事業(yè)單位（含學(xué)校等機構）、街道辦事處四類(lèi)主要政府合同簽訂主體。同時(shí)，對于不屬于政府合同簽訂主體的國有企事業(yè)單位，《辦法》第七章對其簽訂合同的管理問(wèn)題予以專(zhuān)門(mén)規定。二是明確政府合同的類(lèi)型。《辦法》列舉了常見(jiàn)的政府合同類(lèi)型，比如涉及財政資金使用的合同、涉及城市更新和棚戶(hù)區改造的監管協(xié)議等合同，同時(shí)排除了行政機關(guān)之間簽訂的合同以及政府合同主體簽訂的勞動(dòng)人事類(lèi)合同。三是規定重點(diǎn)監管合同的范圍。《辦法》將涉及標的達人民幣1000萬(wàn)元的、涉及政府合同簽訂主體重大履職行為合同等四類(lèi)政府合同納入重點(diǎn)監管合同的范圍。

　　（二）第二章規定合同承辦部門(mén)主體責任和內部管理機制

　　一是明確承辦部門(mén)主體職責。《辦法》強調承辦部門(mén)的主體責任，規定承辦部門(mén)負責合同的前期準備、擬定、審查、備案、履行、爭議解決等政府合同全過(guò)程事務(wù)。

　　二是明確承辦部門(mén)內控架構。為落實(shí)主體責任，《辦法》確立了相應控制機制。如指定合同管理員，負責本部門(mén)政府合同管理的綜合行政工作；指定合同承辦人，對政府合同簽訂履行事宜承擔具體承辦、跟蹤落實(shí)、協(xié)調履行等具體管理事務(wù); 建立內部合法性審查機制，由法制科室或外聘法律顧問(wèn)承擔本部門(mén)承辦合同的合法性審查工作。

　　（三）第三章規范了政府合同簽約流程

　　《辦法》規定了承辦單位合同簽訂的流程，對磋商和談判、文本起草、合法性審查三個(gè)主要程序進(jìn)行了具體規定。其中，《辦法》將合法性審查視為關(guān)鍵的內控環(huán)節，強化合法性審查對合同簽訂的事前監督作用。《辦法》第三章第三節明確所有政府合同均應當提交合法性審查，且定稿合同必須取得書(shū)面審查意見(jiàn)方可簽訂，區政府名義簽訂的合同和重點(diǎn)監管合同還應當經(jīng)過(guò)區法制機構的審查。同時(shí)，我們制定了《合法性審查意見(jiàn)表》作為《辦法》附件，統一了合法性審查意見(jiàn)的格式。

　　（四）第四章規定了政府合同簽訂、履行并備案登記的基本制度

　　一是明確備案登記基本規則。除了不超過(guò)五萬(wàn)元的采購類(lèi)合同，《辦法》要求其他所有已簽訂的政府合同于簽訂后十個(gè)工作日內在系統中進(jìn)行備案登記，并統一編號。備案時(shí)應上傳合同原件掃描件，錄入合同基本信息，包括主要內容、涉及金額、進(jìn)度節點(diǎn)安排、承辦人信息等。同時(shí)，備案登記并非“一備了之”，而是閉環(huán)監管機制環(huán)節之一和合同信息化管理的開(kāi)始端，在后續履行過(guò)程中承辦部門(mén)應不斷更新合同履約進(jìn)展信息。同時(shí)，《辦法》還要求承辦部門(mén)在電子備案登記后，向區財政機構提交一份完整的紙質(zhì)合同文本以備留存。

　　二是明確備案登記對合同事務(wù)辦理的前置性效力。《辦法》第五十二條規定區財政局、國庫支付中心等有關(guān)部門(mén)處理涉及政府合同的事務(wù)時(shí)，應當審查政府合同備案登記狀態(tài)。未履行備案登記義務(wù)的，有關(guān)部門(mén)應當報告領(lǐng)導小組辦公室，并暫停相關(guān)事務(wù)的處理。

　　三是確立履約評價(jià)制度，對合同對方當事人進(jìn)行履約監管。《辦法》第五十八條規定承辦部門(mén)應當及時(shí)對合同對方當事人履約、誠信行為進(jìn)行履約評價(jià)。根據履約評價(jià)結果的優(yōu)劣，可以增加或調減合同對方當事人簽訂政府合同的機會(huì )。

　　四是確立履約信息報送制度，承辦部門(mén)進(jìn)行自我監管。《辦法》要求承辦部門(mén)報送進(jìn)度信息，是指合同各個(gè)進(jìn)度節點(diǎn)經(jīng)過(guò)后三個(gè)工作日內應如實(shí)報送該節點(diǎn)履行情況信息，直至合同承辦事務(wù)終止。履行過(guò)程中出現對方違約、預期違約、可能喪失履約能力等情形時(shí)，承辦部門(mén)應在情形發(fā)生之日起3個(gè)工作日內填報相關(guān)信息，以便及時(shí)應對。《辦法》要求承辦部門(mén)提交定期報告，由承辦部門(mén)對本部門(mén)一定時(shí)期內所有合同簽訂履行情況進(jìn)行匯總，上傳至合同備案系統，定期報告分為半年報和年報。定期報告內容包括本部門(mén)承辦合同數量等基本情況、對方當事人履約情況說(shuō)明、合同履約異常情況及應對措施的說(shuō)明等內容。年度報告還應當對合同管理制度貫徹落實(shí)情況進(jìn)行說(shuō)明。

　　（五）第五章規范了政府合同爭議處理行為

　　《辦法》對爭議處理的責任分配、處理步驟進(jìn)行了基本規定，同時(shí)第六十六條規定承辦部門(mén)不得在調解、訴訟等爭議處理活動(dòng)中擅自放棄屬于政府一方享有的合法權益。

　　（六）第六章明確了政府合同檔案管理基本制度

　　《辦法》要求合同承辦部門(mén)應指定專(zhuān)門(mén)機構或專(zhuān)人負責妥善保管合同訂立及履行過(guò)程中產(chǎn)生的全部原始文件檔案資料。涉及人員變動(dòng)的，相關(guān)人員要辦理移交手續方可離任。

　　（七）第七章確立了國有企事業(yè)單位合同監管的基本制度

　　《辦法》明確將國有企事業(yè)單位合同納入監管范圍，規定相關(guān)主體參照本辦法有關(guān)政府合同的監管規定開(kāi)展合同管理工作，且其主管部門(mén)履行對下屬?lài)衅笫聵I(yè)單位的監督管理職責。同時(shí)，為確保一定監管效果，《辦法》要求國有企事業(yè)單位合同應當統一備案登記。

　　（八）第八章確立政府合同管理的外部監督檢查機制

　　一是領(lǐng)導小組統籌相關(guān)部門(mén)通過(guò)調閱政府合同的檔案和相關(guān)資料、抽查合同管理制度落實(shí)情況等方式，監督檢查政府合同管理制度落實(shí)情況。二是區審計機構每年按一定比例抽取重點(diǎn)監管政府合同、非重點(diǎn)監管政府合同和國有企事業(yè)單位合同，開(kāi)展履約情況審計檢查。同時(shí)，《辦法》還規定了政府合同管理的有關(guān)法律責任。

　　（九）第九章確定了《辦法》的有效期和解釋機構

　　根據《深圳市行政機關(guān)規范性文件管理規定》，規范性文件的有效期自施行之日起不超過(guò)5年。《辦法》的有效期為5年，符合上述規定。

　　三、對相關(guān)條款的說(shuō)明

　　（一）關(guān)于《辦法》第十九條

　　《辦法》第十九條規定：“合同承辦部門(mén)應在簽訂合同前就合同項目進(jìn)行可行性調查論證，并重點(diǎn)對合同對方當事人資質(zhì)、資產(chǎn)、信用、履約能力等情況進(jìn)行必要的調查，并收集、整理有關(guān)資料，必要時(shí)提出調查評價(jià)報告。”該條款中的“資質(zhì)、資產(chǎn)、信用、履約能力”為不完全列舉，具體考察合同對方哪方面的信息，可以結合合同目的、對合同對方當事人的要求具體確定。其中，對于簽約主體資質(zhì)等級的判斷，應審查其相關(guān)的資質(zhì)證書(shū)，以確定其是否合法、有效及是否在合法的范圍之內從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；對簽約主體的資產(chǎn)調查包括合同對方當事人的注冊資本、資產(chǎn)情況、負債情況的調查，確保對方的財產(chǎn)狀況能夠與交易標的相匹配；對簽約主體的信用調查主要調查其經(jīng)營(yíng)狀況是否正常，是否能滿(mǎn)足履行合同項目的條件，合同標的是否存在爭議或者被司法行政機關(guān)依法查封、扣押、凍結等，同時(shí)需要注意了解對方的經(jīng)營(yíng)歷史、客戶(hù)評價(jià)等商業(yè)信譽(yù)情況；履約能力主要包括支付能力和生產(chǎn)能力兩方面的內容，在審查支付能力時(shí)，主要審查對方當事人的注冊資本、資金來(lái)源、銀行存款、交款能力等情況；在審查生產(chǎn)能力時(shí)，主要審查對方當事人的生產(chǎn)能力、生產(chǎn)規模、技術(shù)水平、產(chǎn)品質(zhì)量、交貨能力等情況。

　　上述調查工作的形式、深度與謹慎程度，可根據合同重要性、金額大小等要素，由合同承辦部門(mén)自行決定。

　　（二）關(guān)于《辦法》第二十條

　　《辦法》第二十條第二款規定：“談判人員或者談判工作小組應在授權范圍內與合同對方當事人進(jìn)行磋商，并記錄與合同對方當事人協(xié)商、議定合同條款的情況，形成談判備忘錄。必要時(shí)，合同雙方應在談判備忘錄上簽字確認”。此條款中提及的談判備忘錄記載的要素一般應包括合同項目名稱(chēng)、談判時(shí)間、談判地點(diǎn)、談判雙方主體信息、談判內容等。其中談判內容包括：合同標的、合同價(jià)款或者報酬、合同質(zhì)量要求、合同期限、雙方權利義務(wù)、違約責任、爭議解決方式等。需要說(shuō)明的是，談判備忘錄不是簽訂政府合同的強制性要素。

　　（三）關(guān)于《辦法》第二十六條

　　《辦法》第二十六條規定了合同文本一般應包括的內容。需要說(shuō)明的是，該條款只是建議性地規定合同一般需要具備的內容，供合同當事人在訂立合同過(guò)程中參照。各單位可結合合同項目實(shí)際情況，對《辦法》第二十六條規定的文本內容予以選擇性適用。

　　（四）關(guān)于《辦法》第三十五條

　　《辦法》第三十五條第一款規定：“政府合同期限最長(cháng)不超過(guò)五年，確需超過(guò)五年的，應報主管區領(lǐng)導簽字批準。”這一條款針對的是對合同期限有明確約定的情況，在不明確設定合同履行期限更有利于政府方利益的前提下，合同可以不明確約定履行期限。另外，對于履行期限少于六個(gè)月的政府合同，確需延續履行期限的，應結合實(shí)際情況在合同履行期限屆滿(mǎn)前至少30日提出。