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　　2023年12月29日，國務(wù)院第22次常務(wù)會(huì )議通過(guò)了《中華人民共和國檔案法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》），自2024年3月1日起施行。《實(shí)施條例》著(zhù)眼于新時(shí)代檔案事業(yè)創(chuàng )新發(fā)展，以新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法》）為依據，對《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）作了全面修改并更名為《實(shí)施條例》。

　　亮點(diǎn)一·確立全新檔案治理格局

　　《實(shí)施條例》在《檔案法》基礎上，通過(guò)第三條、第四條、第七條、第八條、第九條規定，進(jìn)一步明確了“黨委領(lǐng)導、政府依托、部門(mén)主責、多方參與”檔案治理新格局。《實(shí)施條例》要求全面貫徹黨的路線(xiàn)方針政策和決策部署，健全黨領(lǐng)導檔案工作的體制機制，把黨的領(lǐng)導貫徹到檔案工作各方面和各環(huán)節，將堅持和加強黨的全面領(lǐng)導落到實(shí)處；要求縣級以上人民政府建立健全檔案機構，提供檔案長(cháng)久安全保管場(chǎng)所和設施，將檔案事業(yè)發(fā)展經(jīng)費列入本級預算，為檔案工作提供基礎保障；要求機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應當履行檔案工作主體責任，依法開(kāi)展檔案工作；要求有關(guān)部門(mén)加強檔案宣傳教育和專(zhuān)業(yè)人才培養，鼓勵和支持企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì )組織和個(gè)人等社會(huì )力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展，為檔案工作開(kāi)展提供了全方位安排。“黨委領(lǐng)導、政府依托、部門(mén)主責、多方參與”檔案治理格局是地方檔案機構改革背景下，以系統思維構建的全新檔案治理格局，是建立科學(xué)完善的檔案治理體系的重要目標和方向。

　　亮點(diǎn)二·調整檔案范圍界定要求

　　《檔案法》第二條規定了“本法所稱(chēng)”檔案的定義，明確了納入該法管轄范圍檔案的內涵。需要強調的是，《檔案法》中檔案僅包括“對國家和社會(huì )有保存價(jià)值”的檔案，并不涵蓋全部檔案，因而需要對納入管轄范圍的檔案外延作出進(jìn)一步界定。《實(shí)施條例》第二條對《檔案法》所稱(chēng)檔案的界定提出要求，規定檔案具體范圍由國家檔案主管部門(mén)或者國家檔案主管部門(mén)會(huì )同國家有關(guān)部門(mén)確定，同時(shí)規定省級檔案主管部門(mén)會(huì )同同級有關(guān)部門(mén)可以確定反映地方文化習俗、民族風(fēng)貌、歷史人物、特色品牌等的檔案范圍。可以看出，《實(shí)施條例》調整了《實(shí)施辦法》按照所有制劃分檔案界定權限的做法，改由國家檔案主管部門(mén)或者國家檔案主管部門(mén)會(huì )同國家有關(guān)部門(mén)統一界定各類(lèi)所有制檔案范圍，同時(shí)在地方特色檔案范圍界定上對省級檔案主管部門(mén)及同級有關(guān)部門(mén)進(jìn)行授權，充分體現了一般與特殊相統一、一致與多樣相統一的特點(diǎn)。值得注意的是，《實(shí)施條例》對于省級部門(mén)確定地方特色檔案范圍時(shí)的用詞為“可以”，雖未如《實(shí)施辦法》明確要求需征得國家檔案主管部門(mén)同意，但具體實(shí)施時(shí)不應違背國家檔案主管部門(mén)或者國家檔案主管部門(mén)會(huì )同國家有關(guān)部門(mén)確定的原則和基本要求。

　　亮點(diǎn)三·延續檔案分級管理規定

　　《實(shí)施條例》第五條延續了《實(shí)施辦法》關(guān)于檔案分級要求，規定分級管理的對象為國家檔案館館藏的永久保管檔案；分級方式為分一、二、三級管理；分級標準和辦法由國家檔案主管部門(mén)制定。《實(shí)施條例》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）曾經(jīng)嘗試將分級管理對象確定為所有“具有永久保存價(jià)值的檔案”，分級方式“按照檔案的形成年代、珍稀程度、內容和來(lái)源的重要性分為重點(diǎn)檔案和一般檔案；重點(diǎn)檔案分為一級、二級、三級”，規定了檔案分級的基本標準，同時(shí)將檔案分級與國家重點(diǎn)檔案保護與開(kāi)發(fā)工作銜接起來(lái)。在立法過(guò)程中，由于上述表述缺乏必要實(shí)踐經(jīng)驗支撐，《實(shí)施條例》最終保守性延續了原有規定，有關(guān)檔案分級也僅僅與第二十二條分等級保護和管理、第二十七條檔案出境要求相銜接。需要強調的是，檔案分級管理是對檔案進(jìn)行精細化管理的前提條件和重要方法，比較理想的檔案分級管理應當與政策資金支持、檔案保管保護、檔案價(jià)值鑒定、重點(diǎn)檔案保護與開(kāi)發(fā)、檔案文獻遺產(chǎn)等工作或業(yè)務(wù)相銜接，為檔案理論發(fā)展和業(yè)務(wù)推進(jìn)提供更多空間。修訂草案征求意見(jiàn)稿中關(guān)于檔案分級的相關(guān)思路值得國家檔案主管部門(mén)制定分級具體標準和管理辦法時(shí)予以研究和借鑒。

　　亮點(diǎn)四·預留檔案館發(fā)展政策空間

　　檔案館工作是檔案事業(yè)的重要組成部分，檔案館的設置和管理事關(guān)檔案事業(yè)長(cháng)遠發(fā)展和國家檔案資源的科學(xué)有效管理。1992年《全國檔案館設置原則和布局方案》經(jīng)國務(wù)院批準實(shí)施以來(lái)，各級各類(lèi)檔案館得到了不同程度的發(fā)展，涵蓋不同層級、不同類(lèi)型檔案館的全國檔案館網(wǎng)體系基本形成。隨著(zhù)檔案事業(yè)發(fā)展進(jìn)步，檔案館分工定位不清晰、資源配置不合理、權責義務(wù)不對等、欠缺發(fā)展活力動(dòng)力等問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)，需要在政策法規層面予以及時(shí)調整。《實(shí)施條例》不再局限于《實(shí)施辦法》制定實(shí)施全國檔案館的設置原則和布局方案的工作要求，提出各級各類(lèi)檔案館的設置和管理應當符合國家有關(guān)規定，要求檔案館的設置和管理既要符合現有的機構編制、發(fā)展改革、城市建設等規定，也應符合今后建立完善的相關(guān)規定，為下一步以統籌規劃、分級分類(lèi)、資源導向、精準施策為原則開(kāi)展檔案館的設置和管理工作，建立結構合理、分工明確、關(guān)系協(xié)調、管理科學(xué)、服務(wù)高效的全國檔案館網(wǎng)體系留下充分的政策發(fā)展空間。

　　亮點(diǎn)五·細化強化檔案工作責任制

　　《實(shí)施條例》第十八條對機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織建立檔案工作責任制提出了三項要求：一是確定檔案工作組織結構、職責分工，即確定組織機構內部的有關(guān)檔案工作相關(guān)組織的架構和職責分工。比如《機關(guān)檔案管理規定》要求機關(guān)單位建立檔案工作協(xié)調機制、確定機關(guān)檔案部門(mén)、組成機關(guān)檔案工作網(wǎng)絡(luò )，分角色承擔起機關(guān)檔案工作的組織協(xié)調、統一歸口和具體管理職責，形成比較合理的檔案工作三級組織結構。二是落實(shí)檔案工作領(lǐng)導責任、管理責任、執行責任。這是與檔案工作組織結構密切相關(guān)的三種責任，領(lǐng)導責任是指組織機構負責人或檔案工作協(xié)調機制應當承擔的決策、協(xié)調檔案工作重大事務(wù)和重要事項的責任；管理責任是指檔案部門(mén)承擔的統一歸口、統籌推進(jìn)檔案業(yè)務(wù)工作的責任；執行責任即直接責任，是指組織機構相關(guān)部門(mén)和人員承擔的文件材料的收集、整理、歸檔和檔案管理具體工作責任。三是健全單位主要負責人承擔檔案完整與安全第一責任人職責相關(guān)制度，要求主要負責人對涉及檔案完整與安全的重要工作親自部署、重大問(wèn)題親自過(guò)問(wèn)、重點(diǎn)環(huán)節親自協(xié)調、重要任務(wù)親自督辦，以上率下，構建各司其職、各盡其能、各負其責的檔案工作責任制。

　　亮點(diǎn)六·加強對國有檔案資源管控

　　《中華人民共和國物權法》第五條規定，“物權的種類(lèi)和內容，由法律規定”。根據物權法定原則，《實(shí)施條例》作為行政法規不能直接規定檔案所有權，因而在第二十五條從目錄匯集角度對國家所有檔案的范圍進(jìn)行列舉：（一）機關(guān)、群團組織、國有企業(yè)事業(yè)單位形成的檔案；（二）第一項所列單位之外的其他單位，經(jīng)法律法規授權或者受?chē)覚C關(guān)依法委托管理公共事務(wù)形成的檔案；（三）第一項所列單位之外的其他單位或者個(gè)人，由國家資金支持，從事或者參與建設工程、科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng )新等活動(dòng)形成的且按照協(xié)議約定屬于國家所有的檔案；（四）國家檔案館保管的前三項以外的其他檔案。《實(shí)施條例》高度重視國有檔案資源建設與管理工作，第十九條、第二十條、第二十一條、第二十五條分別從歸檔、移交、收集和監管四個(gè)方面對國有檔案資源加強管控，其中歸檔工作主要基于歸檔范圍和檔案保管期限的制定與審核，在實(shí)際執行中可以與“三合一”制度實(shí)施結合起來(lái)；移交工作強調負有移交義務(wù)的機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織均應按照規定向有關(guān)的國家檔案館移交檔案；收集工作強調檔案館包括國家檔案館可以通過(guò)接受捐獻、購買(mǎi)、代存、交換等方式收集檔案，國家鼓勵單位和個(gè)人將屬于其所有的對國家和社會(huì )具有重要保存價(jià)值的檔案捐獻給國家檔案館；監管工作主要規定縣級以上檔案主管部門(mén)通過(guò)分類(lèi)別匯集有關(guān)目錄數據實(shí)現對國有檔案的監督和管理。

　　亮點(diǎn)七·完善檔案開(kāi)放審核機制

　　檔案開(kāi)放是檔案館履行法定義務(wù)、有效發(fā)揮檔案價(jià)值作用的重要途徑，檔案開(kāi)放審核是檔案開(kāi)放的核心環(huán)節。《檔案法》第三十條明確了檔案開(kāi)放的審核主體，《實(shí)施條例》第三十條在此基礎上完善了檔案開(kāi)放審核工作機制，要求國家檔案館、檔案形成單位或保管單位、檔案主管部門(mén)各盡其責、密切配合，形成工作合力：一是國家檔案館應當建立館藏檔案開(kāi)放審核協(xié)同機制，會(huì )同檔案形成單位或者移交單位進(jìn)行檔案開(kāi)放審核。二是檔案形成單位或者保管單位負責尚未移交進(jìn)館檔案的開(kāi)放審核，并在移交進(jìn)館時(shí)附具到期開(kāi)放意見(jiàn)、政府信息公開(kāi)情況、密級變更情況等。三是縣級以上檔案主管部門(mén)應當加強對檔案開(kāi)放審核工作的統籌協(xié)調。需要注意的是，檔案形成單位或者保管單位在開(kāi)展尚未移交進(jìn)館檔案的開(kāi)放審核時(shí)，需要建立未進(jìn)館檔案開(kāi)放審核銜接機制，將機關(guān)單位開(kāi)放審核與館藏檔案開(kāi)放審核有機聯(lián)系起來(lái)，避免重復審核、無(wú)效審核。從長(cháng)遠來(lái)看，要積極研究未進(jìn)館檔案與館藏檔案開(kāi)放審核一體化工作模式，探索建立全國一體統籌、左右互通、上下聯(lián)動(dòng)的檔案開(kāi)放工作體系，支持更高水平開(kāi)放審核工作，不斷提高檔案開(kāi)放工作水平。

　　亮點(diǎn)八·補齊檔案安全管理短板

　　檔案安全是檔案工作的紅線(xiàn)和底線(xiàn)，《實(shí)施條例》結合近些年在突發(fā)事件應急處置、館庫設備配備和使用、檔案外包服務(wù)等方面出現的檔案安全問(wèn)題或隱患，分別作出了針對性的規定，補齊了檔案安全管理短板。《實(shí)施條例》在第二十二條、第二十三條要求建立健全科學(xué)的管理制度和查閱利用規范，制定有針對性的安全風(fēng)險管控措施和應急預案，防范自然災害、事故災難等突發(fā)事件影響檔案安全；要求配置適宜安全保存檔案、符合國家有關(guān)規定的專(zhuān)門(mén)庫房，配備防火、防盜、防水、防光、防塵、防有害氣體、防有害生物以及溫濕度調控等必要的設施設備，并規定任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用國家檔案館的館舍，不得擅自改變國家檔案館館舍的功能和用途，確保檔案安全保管環(huán)境。《實(shí)施條例》第二十八條列舉了檔案服務(wù)企業(yè)應當具備的基本條件，同時(shí)要求委托方應當對受托方的服務(wù)進(jìn)行全程指導和監督，確保檔案安全和服務(wù)質(zhì)量。當然，外包服務(wù)除上述要求外，實(shí)踐中還應嚴格限制外包服務(wù)范圍、不斷完善外包服務(wù)規范標準、探索建立有效監管機制等，有效避免檔案外包服務(wù)風(fēng)險。

　　亮點(diǎn)九·明確數字檔案管理框架

　　《實(shí)施條例》檔案信息化建設一章和第三十二條等系統規定了電子檔案管理和傳統載體檔案數字化工作要求，提出了數字檔案管理的整體思路，即規范電子檔案管理、強化檔案數字化工作、開(kāi)展數字檔案館（室）建設、加強數字資源共享利用。電子檔案管理著(zhù)重強調四個(gè)方面內容：一是加強信息系統建設，要求積極推進(jìn)電子檔案管理信息系統建設，加強辦公自動(dòng)化系統、業(yè)務(wù)系統歸檔功能建設并與電子檔案管理信息系統相互銜接。二是推進(jìn)電子檔案規范管理，要求采取管理措施和技術(shù)手段保證電子檔案來(lái)源可靠、程序規范、要素合規。三是確保電子長(cháng)期保存安全，要求采取管理措施和技術(shù)手段保證電子檔案在長(cháng)期保存過(guò)程中的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性。四是實(shí)施重要電子檔案異地備份保管，根據需要建設災難備份系統，實(shí)現重要電子檔案及其管理系統的備份與災難恢復。這四項要求的實(shí)施主體有所側重，但具體實(shí)施時(shí)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及檔案館應當統籌兼顧、一并考慮。傳統載體檔案數字化工作著(zhù)重強調兩方面內容：一是明確數字、縮微以及其他復制形式的檔案復制件，載有檔案保管單位簽章標識的，具有與檔案原件同等的效力。二是鼓勵有條件的單位開(kāi)展文字、語(yǔ)音、圖像識別工作，加強檔案資源深度挖掘和開(kāi)發(fā)利用。此外，《實(shí)施條例》還明確提出推進(jìn)數字檔案館和數字檔案室建設，促進(jìn)全國檔案數字資源跨區域、跨層級、跨部門(mén)共享利用，為數字檔案管理拓展了發(fā)展空間、明確努力方向。

　　亮點(diǎn)十·實(shí)現監督檢查制度創(chuàng )新

　　檔案監督檢查在檔案方針政策和法律法規實(shí)施中起著(zhù)承前啟后的核心作用，是檔案行政管理的關(guān)鍵環(huán)節。《實(shí)施條例》明確了檔案監督檢查的行政檢查屬性、確定了監督檢查權限內容、完善了監督檢查實(shí)施路徑，實(shí)現了檔案監督檢查制度創(chuàng )新。《實(shí)施條例》第十一條強調檔案監督檢查是“國家檔案主管部門(mén)針對有關(guān)法律、行政法規、部門(mén)規章和國家有關(guān)方針政策的實(shí)施情況”進(jìn)行的，明確了檔案監督檢查的行政檢查屬性。《實(shí)施條例》第四十六條明確了在檔案監督檢查工作中檔案主管部門(mén)的調查權、處理權、建議權，連同《檔案法》第四十三條已經(jīng)明確的檢查權，組成了完整的檔案監督檢查的權限內容。為保證監督檢查實(shí)施效果，《實(shí)施條例》特別規定了定期情況報送制度和執法隊伍建設要求，從優(yōu)化工作程序、強化執法力量方面進(jìn)一步完善了監督檢查實(shí)施路徑。需要說(shuō)明的是，《檔案法》第四十七條對監督檢查程序提出了原則要求，但《實(shí)施條例》未對程序作出具體規定，檔案主管部門(mén)開(kāi)展監督檢查可以參照《檔案檢查工作辦法》和已經(jīng)頒布實(shí)施的行政檢查規范執行。綜上，《實(shí)施條例》在《檔案法》基礎上，總結了多年來(lái)檔案工作經(jīng)驗，有效銜接檔案法律與檔案規章、規范性文件和標準，提出了檔案工作新思路、新目標、新要求，是一部承前啟后、承上啟下的重要的檔案法規，需要認真學(xué)習研究、深入貫徹實(shí)施，推動(dòng)檔案工作不斷邁上新臺階。

　　文章來(lái)源：《中國檔案》2024年第3期

　　作者：丁德勝

　　作者單位：國家檔案局

　　轉載時(shí)間：2024年4月29日

　　轉載地址：http://www.szdag.gov.cn/gzdt/gzdt/content/post_1137420.html

　　轉載來(lái)源：深圳市檔案館